Artificialisation des sols | Loi ZAN : une application compliquée

France Stratégie organisait début mars une webconférence pour présenter deux notes d’analyse sur « l’artificialisation des sols : un phénomène difficile à maitriser » et « Objectif ZAN : quelles stratégies régionales ? ». L’application de la loi Zéro artificialisation nette (ZAN) s’annonce assez périlleuse. 

La loi ZAN du 20 juillet 2023 vise à renforcer l’accompagnement des élus locaux dans la mise en œuvre de la lutte contre l’artificialisation des sols et à répondre aux difficultés de mise en œuvre du ZAN sur le terrain. En effet, chaque année, ce sont 20 000 ha qui sont artificialisés en France métropolitaine, l’équivalent de la ville de Marseille. Très majoritairement au détriment des terres agricoles. Elles représentent 80 % des emprises destinées à des équipements collectifs ou individuels (16 000 ha /an en moyenne). Pas moins de 60 % de cette artificialisation sont destinés au logement, 20 % aux équipements commerciaux et près de 10 % aux infrastructures routières et ferroviaires. L’objectif de la loi est qu’en 2050 plus aucune terre ne soit artificialisée en France, en appliquant le principe : un hectare artificialisé / un hectare renaturalisé. L’objectif est triple : préserver les terres agricoles et la souveraineté alimentaire qui en découle ; protéger et reconquérir la biodiversité et enfin réduire les effets négatifs de l’artificialisation (non-absorption des eaux, largage CO2.). Concernant ce dernier thème, Maylis Desrousseaux, maître de conférences à l’école d’Urbanisme de Paris, spécialisée en droit de l’environnement, souhaiterait donner une véritable protection juridique nationale et internationale aux sols pour limiter leur changement de destination. « Il existe quelques exceptions comme le protocole de Koyto (1997, ndlr) mais sans portée juridique » contraignante explique-t-elle. L’Union européenne s’était penchée sur le sujet au début des années 2000. Elle avait proposé un projet de directive-cadre sur la protection des sols. Après de longs débats, cette protection est redescendue d’un cran. En juillet 2023, la Commission européenne a présenté une proposition de directive sur la surveillance et la résilience des sols. Exit la protection.

Communes rurales moins efficaces 

Reste que la consommation d’espaces reste très hétérogène selon les territoires. Coline Bouvart, cheffe de projet Emploi et Territoire à France Stratégies repère six profils différents. Sa collègue, Hélène Arambourou, adjointe au directeur du département développement durable et numérique, remarque les communes intermédiaires plutôt denses qui consomment plus d’espaces. C’est le cas de villes comme Saint-Nazaire et Brive. Elle souligne également que « l’efficacité de la consommation d’espaces en termes de nouveaux ménages diminue à mesure que l’on s’éloigne des grands centres urbain ». Concrètement, les communes rurales sont « moins efficaces que les grandes villes. Quand un hectare est artificialisé aux abords d’une grande ville on y loge 600 ménages et on emploie une centaine personnes », explique-t-elle. En zone rurale, ce même hectare permet de loger deux personnes et ne génère que peu d’emploi (toujours en moyenne). En termes de calendrier, les régions devront inclure les objectifs du ZAN dans leur Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). Fin 2023, seules deux régions (Normandie et Bretagne). Les autres ont jusqu’au mois de novembre pour s’y conformer. Il reviendra ensuite aux intercommunalités (Métropoles, Agglomérations, communautés de communes) de décliner, d’ici 2026, ces Sraddet dans leur schéma de cohérence territoriale (SCoT). Enfin ce sont les communes qui en 2028, adapteront l’ensemble des dispositions du ZAN en cohérence avec l’échelon supérieur, à leur territoire et à leur plan local d’urbanisme, en particulier à travers la délivrance des permis de construire.

Patrimoine commun 

Comme l’a remarqué, Stéphane Raffalli, maire de Ris Orangis (Essonne), il faut changer de paradigme et surtout essayer de « concilier les impératifs contradictoires ». Surtout quand en lisière de métropoles déjà urbanisées il existe peu de foncier disponible ! Il faudra aussi résoudre de « nombreux conflits comme le critère sur lequel on calcule ce qui peut être artificialisé ou pas et évaluer la manière dont on qualifie la qualité des sols » ajoute Maylis Desrousseaux. A ce jour, de tels critères n’existent pas. Peut-être faudrait-il faire des sols ce qui a été fait pour l’eau, suggère-t-elle, c’est-à-dire élever les sols au titre de patrimoine commun de la Nation, ce qui lui conférerait une protection juridique qui leur manque actuellement. Peut-être faudrait-il aussi travailler sur l’existant. Il y a en France près de cinq millions de mètres carrés de bureaux vides. « Et 48 % des logements sont sous-occupés en France », ajoute Stéphane Raffalli qui émet l’idée d’inclure les terres agricoles dans le droit de l’urbanisme, « car aujourd’hui, ce droit ne s’y intéresse pas ». Dans tous les cas, les intervenants de cette webconférence reconnaissent que « tous les territoires, indépendamment de leurs caractéristiques, devront réduire fortement leur rythme de consommation d’espaces »

ZAN : Le Sénat créé un groupe inter-commissions de suivi

Dans un communiqué du 12 mars, le Sénat a annoncé avoir créé un groupe inter-commissions de suivi de la politique ZAN. Il a en effet pointé « des inquiétudes persistantes chez les élus locaux à l’approche de la première phase de redistribution des enveloppes foncières et de la modification imminente des Sraddet prévue avant le 22 novembre ». Selon le Sénat, les élus ont le sentiment « d’être délaissés face à la complexité des procédures et à la désorganisation des services étatiques censés les soutenir. » Ce suivi inclura notamment le financement, l’expertise technique, et l’opérationnalisation des instances de dialogue et de concertation établies par la loi. Les conclusions de ce groupe sont attendues pour la mi-septembre 2024. Ses membres vont également réfléchir aux stratégies post-2031.